2016-07-01
中国信息通信研究院CAICT
数月前，一位青年的不幸逝世引发了社会对搜索引擎服务的广泛讨论和深刻反思。付费搜索（竞价排名）是否为广告，搜索引擎服务提供者是否应当承担责任，以及承担何种责任都成为整个讨论的焦点。作为互联网用户最常用的基本工具，搜索引擎在对网上信息进行整合、方便用户查阅使用方面发挥了重要作用，并且已成为网民获取信息和知识的重要渠道。而作为一种商业模式，企业在提供搜索引擎服务的同时也将商业利益作为其经营目标之一。因此，就不可避免地出现企业为追求商业利益而减损搜索结果的独立性、客观性和公正性，从而影响用户的利益。6月25日，国家互联网信息办公室发布了《互联网信息搜索服务管理规定》（以下简称《规定》）。国信办有关负责人表示，出台《规定》旨在规范互联网信息搜索服务，促进互联网信息搜索行业健康有序发展，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护国家安全和公共利益。通观全文不难发现，搜索引擎服务特别是付费搜索信息服务是整个《规定》规范的核心，进而联想到不久前国家网信办联合调查组进驻百度公司调查事件，一切显得顺理成章。1994年4月，斯坦福大学的两名博士生，David Filo和杨致远共同创办了超级目录索引Yahoo，并成功地使搜索引擎的概念深入人心，从此搜索引擎进入了高速发展时期。2000年1月，李彦宏、徐勇在北京创立了最大的中文搜索引擎百度，并于2001年9月开始提供公共搜索服务。自诞生之日起，国内关于搜索引擎的争论就未曾止戈，在给广大用户带来便利的同时，搜索引擎的部分搜索结果含有谣言、淫秽、色情、暴力、凶杀、恐怖等违法信息；部分搜索结果有失客观公正，违反行业道德和规范，误导和影响公众判断。这些问题破坏了网络生态，扰乱了互联网信息传播秩序，侵害了公众利益。[1]在“魏则西事件”的推动下，搜索引擎的管理规定呼之欲出。《规定》建章立制，以维护用户权益为核心，从多角度进一步规范了互联网信息搜索服务。一是规定了搜索引擎企业的一般责任。《规定》要求，互联网信息搜索服务提供者应当落实主体责任，建立健全信息审核、公共信息实时巡查等信息安全管理制度，不得以链接、摘要、联想词等形式提供含有法律法规禁止的信息内容；不得通过断开相关链接等手段，牟取不正当利益。可以看出，《规定》对搜索引擎企业提出了较高的要求，并且提出了信息审核义务。目前，国内搜索引擎企业日常处理着海量的信息，要求对其内容进行真实性审核显然是不太现实，因此，这里的审核应该是一种形式审查。二是重点打击违法信息的搜索结果。《规定》指出，互联网信息搜索服务提供者不得提供含有法律法规禁止的信息内容。互联网信息搜索服务提供者提供服务过程中发现搜索结果明显含有法律法规禁止内容的信息、网站及应用，应当停止提供相关搜索结果，保存有关记录，并及时向国家或者地方互联网信息办公室报告。对于何为“法律法规禁止的信息内容”，国信办负责人在答记者问中做了进一步解释，即：（一）反对宪法所确定的基本原则的；（二）危害国家安全、泄露国家秘密、颠覆国家政权、破坏国家统一的；（三）损害国家荣誉和利益的；（四）煽动民族仇恨、民族歧视、破坏民族团结的；（五）破坏国家宗教政策、宣扬邪教和封建迷信的；（六）散布谣言、扰乱社会秩序、破坏社会稳定的；（七）散布淫秽、色情、赌博、暴力、凶杀、恐怖或者教唆犯罪的；（八）侮辱或者诽谤他人、侵害他人合法权益的；（九）含有法律、行政法规禁止的其他内容的。总体来看，这与当前《电信条例》、《互联网信息服务管理办法》中规定的“九不准”保持了一致。三是明确了提供付费搜索服务的特殊义务。针对饱受批评的付费搜索服务，在遵守搜索引擎企业一般义务的同时，《规定》在第十一条还增加了其特殊义务，即：互联网信息搜索服务提供者提供付费搜索信息服务，应当依法查验客户有关资质，明确付费搜索信息页面比例上限，醒目区分自然搜索结果与付费搜索信息，对付费搜索信息逐条加注显著标识。大多数用户在使用搜索引擎服务时缺乏辨别意识和能力，一般主要基于对搜索引擎本身的信赖而选择其推荐或者排序在前的链接。为此，《规定》明确了付费搜索服务的验资义务、标识义务，强化了对用户这一相对弱势群体的保护。付费搜索即常说的竞价排名，属于点击付费的商业模式，是搜索服务提供商向客户提供的以关键词付费高低为标准，对购买同一关键词的客户网站进行链接，在搜索结果中给予先后排序的一种网络营销服务。[2]1996年，美国搜索引擎服务公司“Open Tex”发明了优先排序这种利用关键词响应把客户网站链接嵌入搜索结果中的营销方式；1998年，另一家搜索引擎公司“GoTo”进一步完善了这种网络营销方式，并初步形成了今天的竞价排名模式。[3]自从竞价排名被推出后，一时间大大小小的搜索引擎趋之若鹜，甚至被誉为最成功的互联网收费模式。[4]而从全球来看，搜索引擎竞价排名广告一直是搜索引擎商赢利和现金流的主要来源。一些研究学者认为，竞价排名属于广告服务，因而应该将其纳入《广告法》的约束范畴。[5]我国《广告法》第四条规定：“广告不得含有虚假或者引人误解的内容，不得欺骗、误导消费者。广告主应当对广告内容的真实性负责。”然而有媒体注意到，2015年9月1日起实施的新《广告法》虽然已将互联网广告纳入监管范围，但并未具体提及“竞价排名”问题。[6]实践中，百度公司及部分人士认为，搜索引擎通过竞价排名向用户宣传商品或服务并不属于广告行为，而是信息检索服务，为保持技术中立性，搜索引擎公司无需承担过高注意义务。北京市高级人民法院2016年4月发布的《关于涉及网络知识产权案件的审理指南》似乎也支持了这一观点，其第39条规定“搜索引擎服务提供者提供的竞价排名服务，属信息检索服务。”[7]对于付费搜索本质上是否属于商业广告，《规定》从侧面给予了否定的答案。依据《规定》，“付费搜索结果”不等于商业广告，而是属于“互联网信息搜索服务”中的“付费搜索信息服务”，并且对二者做了不同的规定。对于付费搜索服务，要求其应当依法查验客户有关资质，明确付费搜索信息页面比例上限，醒目区分自然搜索结果与付费搜索信息，对付费搜索信息逐条加注显著标识；对于提供商业广告信息服务，要求其应当遵守相关法律法规。但需要指出的是，虽然立法上并没有将付费搜索纳入商业广告的监管范围，但搜索引擎服务是广大网络用户日常最基本的工具，具有“准公共产品的属性”，[8]应坚守独立、开放和公正的基本原则。由于竞价排名的作用，人为改变了搜索结果，使公共信息失真，造成了公共产品品质下降，影响了公共信息的公平呈现，也会误导网络搜索用户。搜索引擎在经济利益的驱动下提供了“有瑕疵的”公共产品，忽视了公共产品供给的公益性原则。因此，对自然搜索服务，除特殊过滤要求外，搜索引擎对搜索结果没有审核义务，但对于付费的推广信息，搜索引擎应当负有更高的责任和更高的义务。长期以来，我互联网行业的发展都处于弱监管的状态。一方面，这种监管模式为互联网企业营造了宽松的发展环境，推动我国互联网产业发展取得了巨大的成就；但另一方面，随着互联网产业的迅速发展，与民生、医疗等传统产业进一步融合，传统的监管手段显得力不从心，不仅出现了监管真空，也产生了诸多影响负面的社会事件。“魏则西事件”的发生则充分暴露了我国互联网行业发展和监管中存在的问题。当前，我国搜索引擎服务行业也开始进入反思。百度公司在中央网信办的监督下开始了积极整改，360搜索宣布正式停止了一切消费者医疗商业推广业务，搜狗搜索推出了“搜狗明医”，优先展示非商业的、真实的、权威的医疗信息。或许，一场由“魏则西事件”倒逼的行业改革正在到来，如果说百度整改吹响了这场改革的号角，那么国信办《规定》的发布则为这场改革指明了方向。习近平总书记在网络安全和信息化工作座谈会上的讲话中指出，互联网企业坚持经济效益和社会效益并重。办网站的不能一味追求点击率，开网店的要防范假冒伪劣，做社交平台的不能成为谣言扩散器，做搜索的不能仅以给钱的多少作为排位的标准。“魏则西事件”给全社会上了生动一课，互联网信息搜索服务提供企业更需要将弱势群体、普通消费者用户放在第一位，既要遵守法律法规，也要坚守企业伦理和商业道德。[1]参见中国网信网：国家互联网信息办公室有关负责人就《互联网信息搜索服务管理规定》答记者问，http://www.cac.gov.cn/2016-06/25/c_1119109108.htm[2]参见步寿：《搜索引擎竞价排名商业模式的规制》，载《暨南学报：哲学社会科学版》，2014年第2期。[3]参见李明伟：《论搜索引擎竞价排名的广告属性及其法律规范》，载《新闻与传播研究》，2009年第6期。[4]参见赵勋：《论搜索引擎服务的准公共产品属性与竞价排名》，载《理论导刊》，2011年第2期。[5]参见李明伟：《论搜索引擎竞价排名的广告属性及其法律规范》，载《新闻与传播研究》，2009年第6期。[6]参见财新网单玉晓：《百度竞价排名监管真空直指工商不作为》，2016年5月4日，<http://companies.caixin.com/2016-05-04/100939400.html>[7]参见《北京市高级人民法院关于涉及网络知识产权案件的审理指南》，第39条：搜索引擎服务提供者提供的竞价排名服务，属信息检索服务。[8]参见赵勋：《论搜索引擎服务的准公共产品属性与竞价排名》，载《理论导刊》，2011年第2期。 中国信息通信研究院互联网法律研究中心助理研究员，国际统一私法协会访问研究学者。主要从事信息通信、互联网等相关法律政策以及国际贸易规则相关方面的研究。联系方式：hebo@caict.ac.cn。